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雄安新区“降级”是误解

发布时间:2021-08-13来源:澳门官方游戏平台:求是新闻网作者:0

引言:《河北雄安新区条例》已由河北省第十三届人民代表大会常务委员会第二十四次会议于2021729日通过。条例聚焦于雄安新区“北京非首都功能疏解集中承载地”“河北省创新驱动发展引领区”的功能定位,重点从管理体制、规划与建设、高质量发展、改革与开放、生态环境保护、公共服务、协同发展、法治保障等方面,在法律层面上全方位、多领域规范雄安新区规划建设方略,标志着法治雄安建设开启了新篇章。《条例》已予公布,自202191日起施行。

为筹谋赋能雄安新区的功能定位在大规模建设发展进程中前瞻布局、落地见效,我们特别邀请了澳门官方游戏平台雄安发展中心主任、澳门官方游戏平台公共管理学院石敏俊教授对《条例》中的亮点、要点及其实效、社会影响及长远意义进行深度解析和舆论焦点阐释。


问题一:2021729日,河北省人大常委会通过了《河北雄安新区条例》。根据《河北雄安新区条例》,雄安新区管委会“参照行使设区的市人民政府的行政管理职权”,“行使国家和省赋予的省级经济社会管理权限”。能否请您解读一下《河北雄安新区条例》这一表述的作用和意义?

石敏俊:通过地方人大立法,赋予雄安新区管委会“参照行使设区的市人民政府的行政管理职权”,“行使国家和省赋予的省级经济社会管理权限”,应该说具有十分重要的意义。

当前,雄安新区已经进入大规模开发建设与承接北京非首都功能同步推进的阶段,部分在京部委所属高校、医院和央企总部将分期分批向雄安新区疏解转移,高端人才引进、高新企业落地、城市建设等迫切要求雄安新区具备相应的行政管理权限和强大的社会治理能力。然而,我国现行城市建设管理体制仅赋予设区市或县级政府具有城市建设的相关行政管理权限,雄安新区管委会作为河北省政府的派出机构,不具备设区市或县级政府的城市建设管理权限。譬如,城市开发建设过程的建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证等审批权限。这些事项不得不按照既有的行政管理体制委托保定市政府办理,因而无法实现“雄安事,雄安办”,既降低了城市建设效率,也对雄安新区的统筹协调能力形成了掣肘。城市建设管理权限缺失这一体制性障碍,已经成为雄安新区加快推进城市建设、有序承接北京非首都功能疏解的瓶颈制约。因此,通过地方人大立法,出台《河北雄安新区条例》,明确界定了雄安新区参照行使设区市政府的行政管理职权,有利于从法律层面突破城市建设管理权限缺失这一瓶颈制约,有利于理顺体制、实现“雄安事,雄安办”,有利于雄安新区加快推进城市建设、有序承接北京非首都功能疏解。

第二,通过地方人大立法,出台《河北雄安新区条例》,从法律层面确认了雄安新区管委会行使国家和河北省赋予的省级经济社会管理权限的体制性安排。2019年发布的《中共中央、国务院关于支持河北雄安新区全面深化改革和扩大开放的指导意见》明确指出,逐步赋予雄安新区省级经济社会管理权限。河北省政府分三批向雄安新区管委会先后下放了195项行政许可事项。随着雄安新区城市功能逐步形成,雄安新区拥有省级经济社会管理权限这一体制性安排,对于雄安新区建设成为河北创新驱动发展引领区必将发挥重要作用。从长远看,雄安新区向设区市转型过渡势在必行,拥有省级经济社会管理权限的设区市,在我国现行体制下基本上与五个计划单列市类似。因此,通过地方人大立法,出台《河北雄安新区条例》,赋予雄安新区管委会“参照行使设区的市人民政府的行政管理职权”,“行使国家和省赋予的省级经济社会管理权限”,可以说是雄安新区迈向拥有省级经济社会管理权限的设区市的一个过渡性制度安排。


问题二:《河北雄安新区条例》第八章专门列出协同发展的相关内容。其中指出,雄安新区应有序承接北京非首都功能疏解,与京津等周边多地建立多部门信息沟通共享和协同推进机制,辐射带动京津冀地区协同发展。能否请您简要点评一下《河北雄安新区条例》对于促进京津冀协同发展的作用及意义?

石敏俊:《河北雄安新区条例》专门开辟章节,从健全公共服务体系、科技协同创新体制设计完善、生态环境协同治理、区域交通一体化等维度对京津冀协同发展做出界定,符合雄安新区的主要功能定位,即“北京非首都功能疏解集中承载地”和“河北创新驱动发展引领区”,有利于雄安新区有序承接北京非首都功能疏解。

随着雄安新区进入大规模开发建设与承接北京非首都功能同步推进的阶段,部分在京部委所属高校、医院和央企总部将分期分批向雄安新区疏解转移。雄安新区为了推动高端高新产业发展,还将吸引北京创新型、高成长性科技企业疏解转移。然而,我国现行体制下实行企业注册地纳税,企业跨区域搬迁势必引发不同行政区域之间的利益调整。建立北京与雄安新区之间的政府间协作机制,才能为北京向雄安新区进行非首都功能疏解提供持久的经济激励。《河北雄安新区条例》第35条提到,“雄安新区根据支持在京企业向雄安新区搬迁的税收政策,引导和推动符合雄安新区功能定位的在京高新技术企业加快转移迁入”,但相关表述较为含糊,税收政策如何制定、谁来制定等问题仍不明确,不足以从根本上解决企业跨区域搬迁带来的利益协调问题。雄安新区作为北京非首都功能疏解集中承载地,必须处理好雄安新区与北京的关系,就北京非首都功能疏解及其引发的利益协调做出有效的制度安排,为雄安新区有序承接北京非首都功能疏解提供体制机制保障。遗憾的是,《河北雄安新区条例》未能从京冀+雄安三方协作互动的视角,就横向政府间协作机制做出明确的制度性安排,特别是对于如何破解雄安新区承接北京非首都功能疏解的痛点和难点,未能从制度安排上制定利益协调的长效机制。

我们认为,京冀+雄安的横向政府间协作机制,核心是“共建、共管、共享”,应当按照“责任共担、利益共享、行为协同”的原则,明确界定各方的责任、义务和利益。譬如,北京与雄安新区可探索GDP和税收共享的协议,激励北京引导和推动创新型、高成长性科技企业、甚至产业链向雄安新区迁移,协助雄安新区建立完备的涉企惠企服务;雄安新区可出台建设用地、税收等方面的优惠政策,激励率先迁移的北京企业加快落户雄安。通过共享机制实现利益协调,通过共建、共管模式实现功能衔接,有共享才能带动共建、共管。我们建议,《河北雄安新区条例》在制定实施细则时,应在中央政府的指导下,与北京市及雄安新区充分沟通协商,积极探索以共建、共管、共享为核心的京冀+雄安的横向政府间协作机制。


问题三:根据《河北雄安新区条例》,雄安新区管理委员会应当完善规划实施决策机制,建立雄安新区规划委员会,履行组织协调和规划审查职能。能否请您评价一下雄安新区管理委员会建立雄安新区规划委员会的合理性与有效性?

石敏俊:建立雄安新区规划委员会符合雄安新区建设发展的需求。2017年设立雄安新区以来,雄安新区管委会下设规划建设局,具体负责雄安新区规划和城市建设的相关职能。建立雄安新区规划委员会,有利于从制度层面将雄安新区规划提高到新区整体发展的高度,有利于从规划层面保障雄安新区高标准建设、高质量发展的进程。

然而,由雄安新区管委会建立雄安新区规划委员会,这一制度安排的合理性和有效性值得商榷。我们知道,《河北雄安新区总体规划(2018-2035)》是经党中央、国务院同意,国务院正式批复的。这是因为,雄安新区建设是京津冀协同发展国家战略的重要组成部分。雄安新区的规划,涉及到承接北京非首都疏解,规划内容需要与北京、河北充分沟通和协商,需要中央政府的指导和协调。因此,雄安新区的规划建设,从来不是雄安新区自身能够确定的事项,而是需要中央政府审核批复的“国家大事”。由雄安新区管委会建立雄安新区规划委员会,难以承担起“国家大事”的协调职能。我们建议,可以参照首都规划委员会的做法,由中央政府出面组建雄安新区规划委员会,雄安新区规划委员会的具体办事机构可以落在雄安新区管委会。


问题四:近期网络上有“中国雄安”降级为“河北雄安新区”的相关说辞,您对此有什么看法?

石敏俊:“中国雄安”降级为“河北雄安新区”应该是外界的误解误读。事实上,雄安新区的定位从来没有降级过。

2017年中央政府决定设立河北雄安新区,一开始的名称就是“河北雄安新区”。设立雄安新区,是党中央深入推进京津冀协同发展做出的重大决策部署,是京津冀协同发展国家战略的重要组成部分,因而是“国家大事”,引起了全国乃至全球的瞩目。《河北雄安新区总体规划》也是经党中央、国务院同意,国务院正式批复的。从这个意义上讲,“中国雄安”的说法也是成立的,而且现在依然成立。另一方面,河北省委省政府自始至终履行着雄安新区建设发展的主体责任,2019年发布的《中共中央、国务院关于支持河北雄安新区全面深化改革和扩大开放的指导意见》明确指出,河北省委和省政府切实履行主体责任。《河北雄安新区条例》第三条明确界定,河北省政府对雄安新区规划建设履行主体责任。因此,雄安新区从来都是“河北雄安新区”。出台《河北雄安新区条例》,是以地方人大立法的形式落实主体责任、健全责任体系,强行解读为“降级”未免断章取义,有失偏颇。


问题五:最近网络上也有“千年大计由国家交首付,河北续尾款”的相关说辞,您对此有什么看法?

石敏俊:“千年大计由国家交首付,河北续尾款”的说辞并不符合实际情况。

如前所述,雄安新区建设是京津冀协同发展国家战略的重要组成部分,是“国家大事”,但又是河北省委和省政府履行主体责任。雄安新区的主要功能定位,是“北京非首都功能疏解集中承载地”和“河北创新驱动发展引领区”。因此,雄安新区建设必然是中央政府和河北省的共同事项,而且与北京市相关。事实上,在雄安新区前期建设过程中,京雄高铁、京雄高速公路等关键基础设施建设、白洋淀生态环境整治等重大项目建设,就有中央政府的大量财力投入。雄安新区的“三校一院”项目,就是北京市援建的。《河北雄安新区条例》第四条明确指出,河北省政府应当统筹安排财政转移支付和地方政府债券,支持雄安新区建设。这是河北省履行主体责任的具体体现,并不意味着雄安新区建设从此与中央政府和北京市无关。当然,雄安新区前期建设阶段的基础设施建设项目,中央政府的财力投入较多;随着建设发展进程,城市建设重心慢慢转向新区内部的基础设施和公共服务设施建设,这些建设项目可能地方财力的投入较多,因而可能造成了“国家交首付,河北续尾款”的假象,部分媒体可能有所误解,当然也不排除是少数人为了蹭热点、博眼球的说辞。

 

(内容来源:澳门官方游戏平台雄安发展中心。采访和记录:林思佳,澳门官方游戏平台雄安发展中心智库助理研究员。被采访人:石敏俊,澳门官方游戏平台雄安发展中心主任。)